中國大陸自2013年8月正式批准設立「中國( 上海) 自由貿易試驗區」開始，經過七年的發展，實施的地域歷經5 次擴大，由點到線、面，迄今自由貿易試驗區( 以下簡稱自貿區) 數量已達21 個，遍布全中國大陸，形成新時期改革開放新格局。
早在2007 年中共「十七大」政治報告中就把自由貿易區建設列為國家戰略，2012 年中共「十八大」進一步提出，要加快實施自由貿易區戰略。自貿區之所以成為近年來中國大陸改革開放的重大戰略之一，與國內外政經環境出現巨大變化息息相關( 王旭陽等人2020 ； 丁宏 2020 ； 任學武2017)。首先，從國際環境來看，近十多年來，由世界貿易組織(WTO) 主導的全球多邊自由貿易體制陷入困境，區域經濟整合組織成為制定國際經貿規則的新平台，在全球治理領域，規則制定權的競爭逐漸成為國家之間博弈的主軸。面對國際經貿形勢變化，為參與全球貿易規則和投資規則的重構，中國大陸認為，全面建立開放型經濟體制接軌國際體制已刻不容緩，自貿區作為改革開放的前沿陣地，是對接國際經貿規則、構建開放型經濟新體制的重要平台。
其次，從國內環境看，隨著改革、人口等紅利漸失，經濟成長動能減弱，中國大陸試圖透過深化改革，創造新的改革紅利，突破「新常態」下經濟成長的瓶頸。問題是，改革已進入深水區，涉及的問題越來越複雜，難度也越來越高，全面性改革的風險越來越大； 建設自由貿易試驗區的目的，就是讓一些領域在有限的地域、可控的範圍內先行先試，促進形成一系列制度創新的高地，並在成熟後再推廣複製到其他地區，也就是說，自貿區被賦予改革風險試驗田的角色，最終的目的是要創造新環境，發展新領域、新業態，提升經濟持續成長動能。
壹、自貿區戰略定位與發展目標
中國大陸設置自貿區的戰略意圖非常清楚，那就是賦予經濟改革開放試驗田的任務，試圖透過在試驗區內對貿易自由、投資便利和金融領域之創新與探索，以及壓力測試，累積經驗，從而形成並能複製推廣至全中國大陸的規則制度，創造新一輪改革開放紅利，突破經濟新常態。
按中國大陸國務院批覆的文件，各自貿區建設的戰略定位和發展目標有所不同，根據各自貿區所在地的產業基礎條件、開放水準、地理區位特點和經濟發展需要，各自貿區的戰略定位大致可歸納為十大項，其中，改革開放創新試驗田、特殊經濟功能區等二項，幾乎每個自貿區都列入； 其餘八項包括： 高新科技產業創新與發展、服務貿易擴大開放、金融創新建設、對外開放平台/ 新高地、國際航運和物流樞紐、跨境區域經濟合作試驗區、服務「一帶一路」重要樞紐、自由貿易港等，各自貿區因地制宜，差異性的定位主要表現在制度創新所聚焦的領域不同，服膺國家整體大戰略的重點各具特色( 表1)( 于津平、方初 2020 ； 杜國臣等人 2020 ； 安永EY 2020)。
以長三角地區四個自貿區為例，上海自貿區最大的特色，在於擴大服務領域開放和金融服務創新； 浙江自貿區以油品全產業鏈投資便利化和貿易自由化為重點，將發展成為大宗商品配置基地、新型國際貿易中心、國際航運和物流樞紐； 江蘇自貿區的發展目標在於打造成為開放型經濟先行區、實體經濟創新發展和產業轉型升級示範區； 安徽自貿區將聚焦於推進科技創新策源地建設、先進製造業和戰略性新興產業聚集發展，與上海、江蘇、浙江共同探索長三角區域自貿區協同發展的新措施。
就華南地區三個自貿區而言，廣東自貿區的主要特色是對接港澳和服務貿易創新，實現粵港澳深度合作，成為21 世紀海上絲綢之路重要樞紐； 福建自貿區定位為21 世紀海上絲綢之路的核心區，主要特色在於深化兩岸經濟合作； 海南自貿區的主要特色，在于探索推進自由貿易港建設，逐步建立自由貿易港政策和制度體系，建設成為具有中國特色和國際影響力的自由貿易港。
環渤海灣地區設置了五個自貿區，其中，天津自貿區的主要特色在於融資租賃等制度創新、建成高端產業集聚、金融服務完善的一流自貿園區，在京津冀協同發展和整體經濟轉型中發揮引導和示範的作用； 遼寧自貿區肩負東北老工業基地振興和國資、國企改革的重要使命，加強東北亞區域經濟合作； 山東自貿區的特色，主要在於新舊動能轉換、發展海洋經濟，以及加強中日韓經貿合作，成為對外開放新高地； 河北自貿區的主要重點，是以雄安新區為核心，積極發展數位貿易、生物醫藥等產業，並促進京津冀協同發展； 北京自貿區將肩負進一步探索數位貿易和數位金融的使命，將建設成為具有全球影響力的科技創新中心、服務業擴大開放先行區、數位經濟試驗區，以及京津冀協同發展的高水準對外開放平台。
分布在長江經濟帶的自貿區，以湖北為例，主要重點在於建設成為踐行中部崛起戰略、科創和推進長江經濟帶發展的示範區；重慶自貿區的特色在於創新推動國際物流大通道建設，做為「一帶一路」建設和長江經濟帶互聯互通重要樞紐，推動構建西部地區門戶城市全方位開放新格局； 四川自貿區的定位，主要是實現內陸與沿海、沿江、沿邊協同開放，最核心的任務是內陸開放； 湖南自貿區將著重打造世界級先進製造業集群，聯通長江經濟帶和粵港澳大灣區的國際投資貿易走廊、中非經貿深度合作先行區和內陸開放新高地。
華中地區包括河南自貿區和陝西自貿區，前者在於構建服務於「一帶一路」建設的現代綜合交通樞紐，打造成為內陸開放型經濟示範區； 後者的特色，主要在於擴大「一帶一路」經貿往來與人文交流，成為內陸型改革開放新高地。
沿邊地區設置了三個自貿區，其中，黑龍江自貿區主要是針對俄羅斯及東北亞的開放，打造成為對俄羅斯及東北亞區域合作的中心樞紐、建設面向俄羅斯及東北亞的交通物流樞紐； 廣西自貿區的特點，在於建設面向東協的國際陸海貿易新通道，形成21 世紀海上絲綢之路和絲綢之路經濟帶銜接的重要門戶；打造對東協合作先行先試示範區和打造西部陸海聯通門戶港； 雲南自貿區則是著重對南亞和東南亞的開放，打造成為「一帶一路」和長江經濟帶互聯互通的重要通道，推動形成面向南亞和東南亞輻射中心、開放前沿。
貳、自貿區重點發展產業地圖
中國大陸自貿區的產業發展規劃，以現代商貿物流、金融等生產性服務業為重點發展方向，同時也重視新一代信息技術、生技醫藥、裝備製造等戰略性新興產業的佈局。21 個自貿區包含64 個片區，其中大多數片區規劃發展3 到6 個重點產業，每一個片區已逐漸形成相對獨立的產業發展平台。圖1 資料顯示，64 個自貿區片區中有39 個片區以現代商貿業做為重點發展產業，金融、新一代信息技術、醫藥健康、高端裝備製造等產業，分別有30個、28 個、24 個、22 個片區布局發展。
過去40 多年，中國大陸把握全球化潮流、國際產業離岸外包和產業轉移促成新的全球生產網絡之機會，並充分運用本身勞動力資源豐富和要素成本低廉的優勢，吸引大量的跨國企業進駐； 國際產業轉移伴隨著資本和技術持續投入，在當地逐漸形成產業聚落，並透過上下游產業關聯、示範和模仿效應，以及人員流動等方式，形成外溢效應，從而帶動製造業快速發展。製造業總產值在全球所占份額已超過30%，在2011 年間超越美國，成為全球製造業第一大國( 高長 2019 ： 26)。
然而，儘管從總量來看中國大陸已經成為全球工業大國，但在全球價值鏈(globalvalue chain, GVC)中，其技術水準仍然處於中低端，附加價值偏低；整體而言，推進製造業成長的投入要素仍然以勞動力、資源為主，組裝加工仍是價值的主要來源，顯然中國大陸的製造業大而不強。2此外，近年來，戰略性新興產業的發展雖然相當快速，但關鍵材料和零組件仍大都仰賴進口，且產業低端重複建設問題依然突出。
為促進產業結構轉型和升級，中國大陸政府在2010 年間推出七大戰略性新興產業計畫，積極扶持新一代信息技術、生物醫藥、高端裝備製造、新能源、新材料、新能源汽車、節能環保等產業發展。嗣於2015 年間再提出《中國製造2025》產業發展戰略，宣示將從事5 大重點工程建設和10 大重點行業領域； 3 同時設定到2025 年時，從製造大國邁入製造強國； 到2035 年時，製造業整體達到世界製造強國陣營中等水平； 到2049 年時，綜合實力進入世界製造強國前列。
在官方政策大力扶持下，近年來人工智能、物聯網、互聯網+( 或稱智能+)、積體電路、第五代移動通訊等領域已經有明顯的進展，在國際產業圈中逐漸嶄露頭角。不過，卻也因此引來各國關切，尤其美國質疑大陸政府對《中國製造2025》所列目標產業提供大量補貼，並且以公權力強迫外資企業轉讓技術，甚至透過網路竊取技術，造成不公平競爭，乃不計代價對中國大陸發動貿易戰、科技戰，加強對中國大陸的技術封鎖。
在美國制裁和積極圍堵的壓力下，中國大陸已不再公開宣揚「中國製造2025」，改以「新基建」延續科技戰略。其實，「新基建」與「中國製造2025」高度重疊，從2020 年4月20 日大陸國家發改委首次公開宣布「新基建」的範圍可得知梗概。
「新基建」包括三大方面及七大領域。三大方面是指信息基礎設施、融合基礎設施、創新基礎設施等。其中，信息基礎設施，包括：
( 一) 以5G、物聯網、工業互聯網、衛星互聯網為代表的通信網絡基礎設施； ( 二)以人工智能、雲計算、區塊鏈等為代表的新技術基礎設施； ( 三) 以數據中心、智能計算中心為代表的算力基礎設施等。
融合基礎設施包括智能交通基礎設施、智慧能源基礎設施等。創新基礎設施則包括重大科技基礎設施、科教基地設施、產業技術創新基礎設施等內容；迄目前，已布局建設55 個國家重大科技基礎設施，在科技創新和經濟發展中發揮引領的作用。七大領域是指5G、大數據中心、人工智能、工業互聯網、特高壓、新能源汽車充電樁、城際高鐵和軌道交通等。
自貿區做為改革開放新高地，中國大陸賦予個自貿區差別化試點任務； 依據各省份產業特色、區位優勢條件，以及聚焦在國內區域經濟和國際區域經濟整合提出具體發展規劃和產業布局。配合國家整體產業發展戰略，也就是前述的戰略性新興產業、「中國製造2025」、「新基建」等，各自貿區產業發展的重點在於服務貿易、先進製造業、科技創新和數位經濟等新領域、新業態； 試圖透過自貿區的創新制度和較佳的經商環境，新產業得以加速發展，成為典範並轉移擴散至全國。
參、加強兩岸經貿與產業合作之規劃
在中國大陸陸續建設的21 個自貿區中，福建和海南兩個自貿區設定了加強推動對臺經貿合作的戰略任務，其中，海南自貿區被賦予要加強與臺灣在教育、醫療、現代農業、海洋資源保護與開發等領域的合作； 2020 年6 月海南由自貿區升級為自由貿易港後，陸續推動涵蓋稅務、投資、人才、運輸、金融、產業等方面的優惠政策。
福建自貿區的戰略定位，在國務院公布的總體方案中規畫提出三個片區，宣稱將建設成為深化兩岸經濟合作的示範區( 表2)。其中，福州片區強調要建立「兩岸服務貿易與金融創新合作示範區」； 廈門片區要重點發展「兩岸新興產業和現代服務業合作示範區」、「東南國際航運中心」「兩岸區域性金融服務中心和兩岸貿易中心」； 平潭片區要重點「建設兩岸共同家園」和國際旅遊島，在投資貿易和資金人員往來方面實施更加自由便利措施，是目前大陸唯一對台的綜合實驗區。
在推進對台交流合作工作上，首先是建立了通關合作新機制，包括開展申報信息互換、上線兩岸海關電子信息交換系統、試點採信臺灣認證認可和檢驗檢測結果、實現貨物快速放行等。
其次是拓寬服務貿易開放新領域，包括金融、增值電信、醫療、專業服務等。
第三是共建經濟合作新平台，例如： 福州片區建立了兩岸先進製造業技術服務中心，合作制定標準；又如，廈門片區與臺灣工業研究院合作，制定實施食品冷鏈物流標準。第四是建構交流交往新機制，率先實施卡式台胞證、臺灣居民入境免簽政策，便利人員往來； 實施機動車駕駛證互認、車輛雙向對開； 允許持有台灣授證的建築、醫療、旅遊等執業人員，在自貿區內經營事業； 建設兩岸青年創新創業創客基地等( 李善民 2019 ：157-158)。
近年來，中國大陸爭取台商的策略已從過去強調「讓利」，逐漸轉向「普惠融合」； 運用自貿區大戰略加強推動兩岸經貿合作，可以說是中國大陸普惠融合政策的重要措施之一，對吸引臺灣的企業、資金，甚至人才、智慧和創意進入，具有重要的戰略意義。
中國大陸為吸引台商，其實早在自貿區戰略推出之前，已在各地廣設台商投資區，例如： 在福建設有廈門海滄、泉州、漳州和集美等四個台商投資區； 其他還有武漢吳家山、吉林台商投資區； 蘇州宿遷、重慶台商工業園區； 衡陽白沙洲、山東( 濟北) 臺灣工業園； 成都海峽兩岸科技園。在農業領域，迄目前已設立15 個「海峽兩岸農業合作試驗區」，以及28 個「臺灣農民創業園」，成為臺灣農産品輸入的區域物流集散基地、臺灣農業外移的吸納基地、臺灣農民再創業基地和農産品加工出口基地。
為拉攏臺灣青年到大陸實習、就業、創業，自2015 年起至今，中國大陸已在20 個省市授牌設立了76 個海峽兩岸青年就業創業基地和示範點。這些基地和示範點的形式不一，有園區、眾創空間，也有大專院校、傳媒機構、社會團體，提供就業創業輔導培訓、政策法律諮詢、創業融資支持、專利技術申報、財務稅務諮詢專業配套服務等。就業創業基地和示範點主要集中在北京、上海，還有台商群聚的福建、廣東、浙江、江蘇等省市； 據報導，創業台青的業態相當多元，主要有互聯網、生技、文創、設計、文化、教育等。
此外，中國大陸自2017 年9 月開始，先後在廣西、四川、湖北、江西設立「海峽兩岸產業合作園區」，其中位於廣西的合作區包括防城港、崇佐、欽洲三個產業園，組成所謂「一區三園」模式，確立「一區三地」的發展定位。其中崇佐將重點發展以電子元器件等為主的電子資訊業，以東盟特色食品、農副產品加工等為主的口岸加工業，以跨境物流、冷鏈物流等為主的現代物流等產業。
位於四川的海峽兩岸產業合作園區於2017 年12 月間設立，包括成都、德陽和眉山三個產業園，也是「一區三園」的設計，主要是考慮滿足不同產業的台商多樣化需求； 其中，其中，眉山產業園將重點發展新材料、高端裝備製造等先進製造業，商務、物流等現代服務業和特色現代農業； 成都產業園依託蓉歐班列、國際鐵路港、自貿區等優勢，以及青白江區產業發展定位，重點發展出口加工業、先進製造業、國際物流業； 德陽產業園以德陽高新區為載體，希望在裝備製造、智能製造、新一代信息技術等領域與台企合作。
湖北的海峽兩岸產業合作園區設立於2018 年7 月間，整合武漢東湖新技術開發區、黃石經濟開發區、仙桃高新技術開發區等三大產業園區，以製造業為重點，聚焦在智能製造、生物醫藥、電子信息、精密機械和汽車零部件、食品加工、金融及現代服務業等六大產業板塊，打造中部地區第一個台資企業參與「一帶一路」和長江經濟帶建設的重要平台和轉型升級的示範區。
2020 年2 月，中國大陸批准在江西以「一區三園」模式設立第四個海峽兩岸產業合作園區，結合南昌產業園( 南昌高新技術產業開發區)、贛州產業園( 贛州經濟技術開發區、定南工業園區)、吉安產業園( 井岡山經濟技術開發區)，聚焦電子信息、汽車及新能源汽車、新材料、先進製造等產業，積極吸引台商投資，促進兩地產業鏈、供應鏈融合。福建為了進一步推動「閩台融合」，2021年1 月再公布「台胞台企同等待遇清單」，225 條內容中涵蓋經濟、社會、文教、便利化等四個領域( 福建省台港澳辦，2021) ； 其中經濟領域的重點，主要包括「在自貿區內的台資企業可申請註冊為大陸企業」，「可設立銀行、人身保險、證劵、基金管理、期貨公司等」，「台企發電廠可併網運行」、「允許投資建設總裝機5 萬千瓦以上水電站」，「可參與5G網絡研發、工業互聯網、人工智能平台、物聯網等新基建產業」，「可同等參與鐵路、公路、港航、軌道交通等交通基礎設施領域工程」，「兩岸影視作品可在平潭開展版權交易」，首創「台商台胞金融信用證書」等項目。
肆、兩岸經貿合作前景平議
中國大陸近年來在爭取台商策略上所做的調整，是習近平政府治國理政的要項之一。2017 年10 月間，中共召開「十九大」，習近平在政治報告中表示( 中評社 2017)，「兩岸同胞是命運與共的骨肉兄弟，…願意率先同台灣同胞分享大陸發展的機遇」，並具體提出要「擴大兩岸經濟文化交流合作，持續深化兩岸經濟社會融合發展，實現互利互惠，逐步為臺灣同胞在大陸學習、創業、就業、生活提供與大陸同胞同等的待遇」，這是第一次中共最高領導人提到「國民待遇」的惠台措施。
習近平嗣於2019 年1 月間，《告臺灣同胞書》發表40 周年紀念會上的談話中提出，「…. 對臺灣同胞一視同仁，將繼續率先同臺灣同胞分享大陸發展機遇，為臺灣同胞臺灣企業提供同等待遇…」，「…要積極推進兩岸經濟合作制度化，打造兩岸共同市場…」； 2021年3 月下旬，習近平在視察福建時指示，「要辦好自由貿易試驗區，…，要突出以通促融、以惠促融、以情促融，勇於探索海峽兩岸融合發展新路」，再次強調「融合發展」是現階段中國大陸對台政策的主軸。
在「融合發展」政策下，中國大陸為了吸引台商和臺灣民眾登陸，如前一節所述，一方面廣設臺商投資區、海峽兩岸產業合作園區、海峽兩岸農業合作試驗區、臺灣農民創業園、海峽兩岸青年就業創業基地和示範點、自貿區片區等，另一方面也提出配套的優惠措施。近期最受關注的，莫過於先後在2018 年2 月底和2019 年11 月初公布實施「促進兩岸經濟文化交流合作」的措施，一般簡稱前者為「惠台31 條」，後者簡稱為「26 條措施」； 其中內容主要涉及給予台資企業與大陸企業同等待遇，以及臺灣民眾在大陸學習、創業、就業、生活的同等待遇。
中國大陸對台「促融」政策與配套措施接續出爐，對於台資企業的確創造不小的誘因； 而依據官方的說法，也確實已收到一些效果。以福建自貿區為例，一是建立了通關合作新機制，實現兩岸貨物、服務、資金、人員流動更加便利； 二是擴大開放服務貿易領域，包括金融、增值電信、醫療等50 多個領域； 三是共建經濟合作新平台，合作制訂標準，例如食品冷鏈物流標準； 四是構建交流交往新機制，包括簡化人員入境手續、從業人員資質互認、「台陸通」公共信息服務平台上線運行、放寬臺灣個體工商戶經營等( 李善民2019 ： 157-158 ； 李善民2020 ： 174)。
不過，平實而論，中國大陸對台的「促融」政策效果會多大，可能還需要進一步觀察，主要是因為好的政策只是必要條件，更重要的是能否貫徹，也就是還需要看各地方政府實際執行的情況； 其次，有些開放措施涉及臺灣政府的公權力，例如金融服務方面，所謂「開放臺灣金融機構、商家等，可與中國銀聯及其他非銀行支付機構依法合規合作、提供便捷小額支付服務」，涉及兩岸電支機構（像支付寶、歐付寶等）的開放，還有開放台資銀行發行銀聯卡及雙邊聯徵資料開放調閱等政策，以目前兩岸關係的氛圍來看，恐難以實現。再以自貿區推動貿易便利化為例，官方文件提出，支持自貿區與臺灣「開展海關、檢疫檢驗、認證認可、標準計量等方面的合作與交流」，探索開展兩岸「貿易供應鏈安全便利合作」，但在實際操作過程中，如何將立下的準則轉化為政策，把政策轉化為具體可操作的措施，卻常欠缺臨門一腳。
其次，有關貿易便利化的「單一窗口」行政，基本上涵蓋了所有貿易監管部門，要能高效率處理所有進出口和轉口貿易業務，必須先有完善的數據平台建設。然而，中國大陸的口岸通關由多個部門混合管理，包括海關、海事、工商、質監、稅務、公安等部門，由於彼此互不隸屬，決策和管理常出現門戶之見、各自為政； 加上缺乏統一的監管機構，海關難以實行一線獨立監管，而海事、邊檢等部門亦未能有效配合。雙邊貨物通關信息互換、監管互認、執法互助等都難以正常開展。
對台「先行先試」方面，以兩岸金融合作交流為例，受制於兩岸關係氛圍，涉及政府部門職能的試驗呈現步調不一致現象，導致兩岸金融經貿合作交流措施難以落實，金融創新和開放的進展有限。其實，就自貿區金融市場開放程度來看，金融市場互聯互通水準普遍不高，尤其是在跨境金融產品互認、規劃互通方面，還有很大的創新空間。
客觀來說，自貿區的金融創新進展並不如預期。金融改革具有敏感性、系統性和風險性的特徵，金融創新政策必需服從中央宏觀審慎管理和金融監管的根本要求； 由於對自貿區改革創新的整體授權不足，也由於監管部門對金融開放創新較為謹慎，配合新政策的實施細則，從制訂到公布實施，總是慢半拍，導致自貿區的制度創新能力、協調能力、試驗權限都不足，限制了創新的內容和試驗的效率。
舉例來說，自貿區內資本項目限額內可兌換、進一步提高對外放款比例等政策的實施細則仍未公布實施； 又如，中長期跨境雙向直接投資與貿易融資雖已鬆綁，但在證劵投資、金融衍生品交易等短期跨境資本流動領域仍然存在限制。此外，外匯管理簡政放權還不夠，例如自貿區內試點金融機構QDII 額度有限，又如居民的購匯額度受限，一般人每人每年5萬美元的額度難以滿足高端客戶投資的需求。
在投資便利化方面，儘管自貿區負面清單持續進行縮減，但與負面清單配套的措施，譬如貨幣匯兌政策、自然人出入境政策、外國人員在自貿區執業政策和社會保障政策等則仍然欠缺； 同時，與外資相關的監管措施審查標準不夠清晰，行政部門自由裁量權過大，提高了外資進入的成本( 王旭陽等人 2020 ：132)，這些缺失或將影響負面清單外的產業投資意願。
此外，部分領域對台開放政策有待強化。例如： 只允許合資金融機構在自貿區內新設立2 家兩岸合資的全牌照證劵公司； 只允許自貿區內各片區成立1 家台資合資旅行社，且僅允許試點經營福建居民赴臺灣地區團隊旅遊業務，出境旅遊業務不在許可範圍之內。
伍、結論
「融合」是習近平政府對台政策思想的核心，推動兩岸經濟社會的融合發展，是現階段中國大陸對台政策和對台工作的施政重點。2021 年3 月下旬，習近平在視察福建時曾指示，「要辦好自由貿易試驗區，…，要突出以通促融、以惠促融、以情促融，勇於探索海峽兩岸融合發展新路」。
其實，中國大陸為了吸引台商和臺灣民眾登陸，早在多年前即開始廣設臺商投資區、海峽兩岸產業合作園區、海峽兩岸農業合作試驗區、臺灣農民創業園、海峽兩岸青年就業創業基地和示範點； 在先後設置的21 個自由貿0易區中，特別賦予福建、海南等兩個自貿區加0強推動對臺經貿合作的戰略任務。這些政策作為，對於深化兩岸產業合作、經濟社會融合發展，以及促進臺灣民眾登陸就業、創業、生活，發揮一定的作用。
不過，自貿區作為改革開放的實驗田，儘管在貿易監管、投資管理、服務貿易擴大開放、金融制度創新、政府治理機制等方面推動各種創新，同時也取得一些進展，但相對於目前國際通行的制度仍有許多可改善的空間。舉例來說，自貿區是由中央政府、地方政府和自貿區共同管理的三層級管理體制，涉及跨部
門、跨地域協調的問題，普遍存在多頭管理、政出多門的現象，尤其制度創新涉及部門利益，跨部門協調更是困難重重。就兩岸金融經貿合作的議題而言，受制於兩岸關係氛圍，涉及政府部門職能的試驗呈現步調不一致現象，導致兩岸金融經貿合作交流措施難以落實。
此外，值得一提的是，現有自貿區的改革創新，主要著重在貨物貿易領域，以傳統的便利化創新為主，未來自貿區建設若能向大力發展服務貿易轉變，必更有助於兩岸融合發展。從擴大數位貿易、投資安全、金融體制改革等領域著手，同時將制度創新的內容，從便利化為主向自由化為主的創新轉變，並針對補貼政策、國有企業、電子商務、競爭政策、中小企業、環境保護等領域進行改革，逐步向國際制度標準靠攏； 同時為內外資企業之投資提供同等的市場准入標準，在政府採購、財政補貼、資格認證和授權許可等方面，提供外資企業同等待遇，確保公平競爭。
自貿區的產業開放政策一向採取「負面清單」管理，關於服務貿易對外開放，截止目前，除上海自貿區曾公布實施《中國( 上海)自由貿易試驗區跨境服務貿易特別管理措施( 負面清單)(2018 年)》外，其他自貿區針對服務業的「負面清單」仍付之闕如。因此，有必要建立自貿區服務業「負面清單」，大幅放寬市場准入。各自貿區依據本身的戰略定位、區位優勢和產業基礎，因地制宜制訂「負面清單」，先行先試。
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